對于扶貧工作而言，厘清貧困產生的根源、中國面臨的減貧形勢，是對癥下藥的前提。中國農業大學教授李小云長期研究、并參與中國的減貧進程，因設計出農村的貧困戶瞄準識別方法和對參與式扶貧的貢獻，獲得首屆中國消除貧困獎和首屆“友成扶貧科學研究成果獎”。其對中國30年減貧的來龍去脈、成敗得失有著切身的體會與深刻思考，或將帶給我們對貧困、對中國的減貧不一樣的理解。
1.“貧困是由于制度設置不當造成的”
《21世紀》：深層次而言，貧困發生的根源是什么——僅僅是因為窮人個人的問題，還是有更深層的社會因素？
李：首先，貧困是相對的，不是絕對的。其次，貧困更多的是在社會變遷過程中出現的一個“社會問題”。在沒有工業化、前工業社會的時候，大家都處于一個差異不大的、自然的生產關系、社會關系，沒有我們現在所講的福利所帶來的差異。所以，在那種情況下，是沒有貧困可言的——當然它也有窮富之分，帝王將相的生活和平民的生活肯定會不一樣，但那不是我們今天講的貧困，兩者不是一個概念。
現代意義上的貧困，更多的是工業化出現的。如果從工業化和社會轉型的角度來講，由于工業化和社會轉型產生的第一個變化是，工業和城市的發展，導致農民破產、農業萎縮，然后無產階級形成，勞動力成了產生剩余價值的工具，人類勞動產生了異化。在這種情況下，就出現了工人階級的貧困化。所以，貧困問題其實是一個社會變遷中產生的問題，更多的是一個“構建”的問題。
貧困問題由兩個方面來呈現，一個是個體的呈現，一個是群體的呈現。個體呈現是指某個人很窮；而群體呈現是指一個國家，或者一個地區、區域很窮。
美國人認為，個人貧困是因為個人不努力造成的——美國市場經濟特別發達，大家的機會是平等的，所以勤勞能干的人就能夠富裕起來。他們沒看到由制度造成的貧困——就是說某種制度必然會導致一部分窮人，這是一種結構性問題。
我個人認為，現在的貧困，不管是個體呈現的，還是國家和地區，或者不同國家和地區呈現出來的差異，恰恰是由于工業化轉型所造成的。
《21世紀》：我以前曾看到過一個數據，由社會原因造成的貧困要遠遠超過由自身原因造成的貧困，也就是說總有一部分人，無論他個人多么努力，總會由于社會等種種原因導致其相對貧困。
李：舉個例子，一個受瘧疾感染的病人，在中國可以得到很好的治療，不會因為這個而貧窮；但如果在非洲可能就難以得到很好的治療，他可能因為身體狀況下降而失去勞動的能力，導致貧困。因此，得病并一定就能導致貧困，但如果沒有很好的制度，任何人都可能出現貧困。
所以，從這個意義上來講，貧困就是福利被剝奪的狀況，是由于制度設置不當造成的，而不是一個客觀存在的現實。有人說我們發展沒到那個程度，其實不是的，而是由于制度設置不當。今天我們國家的有錢人，如果把他們奢侈、浪費的那一部分資源拿出來，足以可以讓一部分貧困人口過上一個很體面的生活。那為什么做不到呢？就是因為制度設置。美國也是這樣，有很多的高收入人群，但像新澤西等中西部地區，貧困發生率高達20%，全靠食物救濟來生活。
所以，很顯然，貧困是一個制度性、結構性的問題。客觀上來講，它是轉型造成的，主觀上來講，它是構建而成的，是一個政治的、社會的、經濟的構建。
《21世紀》：提到制度性貧困，我們通常將貧困劃分成制度性貧困和區域性貧困……
李：我不太主張這種劃分。因為貧困就是福利缺失。從國家角度來講，為什么這個國家貧困，那個國家不貧困，這是福利缺失造成的，是發展機會不均衡造成的，是發達國家和不發達國家長期形成的不對稱的權力關系造成的。這種權力關系造成的貧困和制度、區域性貧困是沒有任何關系的。從這些方面來講，我覺得不存在什么制度性貧困、區域性貧困、文化性貧困。
《21世紀》：但在我們國家，確實有些地區一片一片的，比其他的地方要更窮。
李：那也是制度造成的，不是說那些區域本來就應該那樣。
《21世紀》：如果這么講，我們現在做扶貧豈不成了堂吉·訶德戰風車？
李：這是另外一個問題。1978年以前，如果按照傳統發展路徑來看——所謂傳統發展路徑是指，隨著工業、制造業不斷發達，城市不斷發展，農民數量不斷減少——我們的社會發生了轉型，但同時也出現了一個問題：資本和勞動力沒有同步轉移，資本更快地流向了重工業，勞動力卻滯留在土地上了，這樣就發生了“轉型異化”。我們計劃經濟的30年，基本就是一個轉型異化，使中國處于一個低水平的陷阱里面。所以，我更愿意把當時的中國叫做一個欠發達或者不發達的社會。
1978年以后改革開放，受到政策限制而沒有發展的，但相對自然條件又比較好的地區就先發展起來了，而另一些自然條件比較差，又一時難以受惠于開放政策的地區，就變得貧困了。從這個意義上看，就出現了有些人所說的區域性貧困。確實存在區域性的問題，但我認為那不是貧困，而是發展差異，自然條件存在差異，使得生產發展的速度不一樣。同樣的政策，在自然條件好的地方就能更快地促進當地的生產力水平，那些自然條件比較差的地方，發展的速度就慢，比如“三西”地區，當時就顯得非常的貧困。
更進一步講，改革開放后，在很長一段時期內，我們實行的是差異化發展：對那些適合快速發展的地區實行優惠政策，沿海開放地區就開始發展了；讓那些更容易在市場中獲益的個體先迅速發展起來。這種差異化造出來的貧困，有兩個問題：一是它與社會主義共同富裕的價值理念相沖突，作為政府，不能無視這個問題；第二，高層領導也知道，這種發展造成的不平衡，是會產生社會震蕩的，這不利于進一步推進相對成型的國家經濟發展計劃。因此，在這個時候，中國政府開始重視扶貧開發工作。
2.“貧困瞄準問題一直存在缺陷”
《21世紀》：回顧中國這30年的扶貧，您認為可以引起我們哪些思考？
李：進入新世紀以后，中國的貧困形勢發生了一個變化，就是依托過去那種地區發展的模式——通過基礎設施、通過農村工業化、通過提供經濟機會——產生了一個瞄準偏離的問題，大量利益集團獲取優惠資源而排斥整個貧困群體、市場上的全面排斥；加上國家優惠資源本身又被尋租，所以造成大量的瞄準不準。我們當時592個貧困縣，覆蓋的窮人不到50%。所以我們在新世紀的前十年，即2010年，開始考慮戰略調整，最根本的一個調整就是瞄準機制。把瞄準推進到村，實行整村推進，通過這種調整，中央確定了14.82萬個貧困村，覆蓋了80%以上的貧困人口。
2000年以來的這十年，扶貧有幾個大的成就：一是極大的提高了扶貧資金的使用效率，到村、到戶資金的強度得到了極大提高；二是推動了政府有秩序、有組織的賦權，改變了鄉村原有的權力結構，拉近了政府與群眾的關系，在很大程度上形成了對精英捕獲和挪用資金的制度約束，在很大程度上減少了扶貧資金被挪用、貪污等，而通過參與式扶貧，每個村民都參與它所在村的發展規劃；三是形成了開發式扶貧和保障性扶貧兩個機制——因為我們認識到，僅依靠開發扶貧還不能有效的確保在迅速轉型的過程里面利益受損群體最基本的貧困狀況，從2001年開始，逐步強化農村“低保”、農業稅費減免以及發放補貼等。
整體來看，上世紀八九十年代，我們形成了一個開發式扶貧的理論和操作體系，過去十年，我們形成了一個開發式扶貧與保障性扶貧共進的體系，使得中國在面對快速轉型中出現的問題有了一個很好的制度性保障。
《21世紀》：有消息說，我們上一個十年確定的14.82萬個整村推進的貧困村，因為后來資金投入的不到位，并沒有達到當初的預期。
李：這是個“問題”了。過去十年扶貧中，呈現出兩個方面的問題：一是如何在快速轉型的過程中讓那些不能夠在經濟發展中受益的群體能夠得到發展——不管是通過社會保障的“低保”，還是通過開發式扶貧的扶持，但以什么樣的機制可以很好的瞄準這些人？窮人到底在哪里？他們到底需要什么？在這方面，我們一直做得不好，存在很大的缺陷。到目前為止，還沒有發育探索出有利于解決這個問題的手段。我們稱之為“瞄準的偏離”。扶貧工作開始以來，扶貧資金到貧困戶的比例一直比較低——根據我們的調查，30%-40%不到，到現在還是這樣，優勢群體的優先獲得和權益群體的捕獲現象仍然十分普遍。這和我們扶貧開發的技術設計的缺陷有關。
3.“普惠性扶貧政策體系遇到很大挑戰”
《21世紀》：扶貧開發的技術設計存在什么缺陷？
李：開發式扶貧的技術理念是對方有能力進行開發。因此，在扶貧開發的大項目中都設有配套資金，農戶配套、國家扶持，讓農民覺得不是每年提供無償的扶持。這種理念恰恰會將貧窮人口排除掉，比如買一頭三千塊錢的牛，農戶需要配套兩千五，可窮人就沒有兩千五，所以就被自動排除了。
中國減貧新挑戰：轉型性相對貧困
第二，過去十年是中國城市化最快的十年，這使得中國轉型性貧困大量涌現，比如留守兒童、留守婦女、貧困轉移等問題，本來一些人口在農村不算貧困，可到城市后，成了城市的貧困人口。而我們的扶貧工作現在是城鄉兩個系統兩條線，是二元不統一的。這就使得城市“低保”標準比農村高，大量的貧困人口游離于城鄉之間，沒有得到很好的保護。這在新世紀之前是很少出現的一個問題。
這是我們扶貧工作目前所面對的兩大挑戰。
最近幾年，由于民粹主義思潮的不斷升溫，迫使政府保護性措施不斷加強，也就相當于要求中央財政增加對福利的投入，如此一來，過去瞄準性的福利開始向普惠性的福利轉變，勢必造成在公共財政資源不足的情況下，保護程度的降低。最典型的就是合作醫療，報銷額度太少，難以改變家庭容易因病致貧的狀況。所以，目前正在發育的普惠性的保護性扶貧政策體系遇到了很大的挑戰，即我們面對的群體龐大，而支付強度不夠。
同時，開發式扶貧也面臨著更高水平收入的挑戰：過去把收入從一百塊錢提到兩百甚至五百都很容易，現在人均收入要提到四五千就非常難。所以，開發式扶貧也遇到了困難。
“中國開始面對中等收入國家如何減貧”
《21世紀》：在這樣的形勢下，中國過去的扶貧戰略肯定也會遇到挑戰吧？
李：確實，我們目前的扶貧戰略、扶貧政策也面臨著挑戰。我們過去的扶貧政策、扶貧戰略是在低收入狀態下，很多情況是針對絕對貧困人口和相對很低收入群體的一套戰略。這一框架在現在制定新的扶貧戰略的時候都無法擺脫。而這種框架沒有考慮到中國目前所存在的快速轉型的變化——中國進入到中等收入社會以后，它所面對的絕對貧困人口和相對貧困人口與過去是不一樣的。
第一，今天的貧困問題更多是通過不平等不斷增大呈現出來，不是基本需求不足的問題；第二，針對不平等的扶貧和針對絕對貧困的扶貧是不一樣的，他們的戰略和措施都應該是不一樣的，要在不公平的情況下、還要在保證效益下去尋求公平，難度很大；第三，這種不平等造成的貧困更深的原因，是我們忽略了窮人的權利，即權利缺失——由于權利缺失所產生的貧困和它的機會權利被剝奪。現在已有的扶貧政策和戰略沒有注意到這種根深蒂固的原因，不像改革開放之前，制約我們大家的就是一個計劃經濟，就是一個土地的集體所有。
現在這些貧困地區，需要制度性的改革。資源稅的改革在很大程度上可以改變資源相對豐富的貧困地區的財政收入，但這些利益不一定就會自然的落到窮人手里。有些地方在做一些普惠性的免費教育、免費醫療，但是僅只是一些地方政府的創新，不代表整體性制度創新。所以，現在扶貧工作所面對的挑戰和過去任何時候所面對的挑戰是不一樣的。
《21世紀》：這樣一種權利缺失致貧的情況，你覺得在我們現有的政治格局之下，僅依靠扶貧這一手段能解決嗎？
李：嚴格上講是不行的。我們現在確實還存在一些貧困地區，受市場條件的制約、受機會制約，確實存在窮人能力不足、條件不夠，那么通過開發式扶貧給它提供一些基本條件，讓它在市場中生存，還是有發展潛力的。但是現在的情勢比較復雜，像轉型性貧困，這樣的開發式扶貧做法就解決不了權利問題。所以，中國的扶貧戰略所要面對的是一個中等收入國家如何減貧的戰略課題。這需要在已有的基本扶貧工作的基礎之上，探索未來中等收入國家如何減貧。
“應建立中國的社會發展部”
《21世紀》：在扶貧體制上，中國一直是政府主導，輿論一直有“管辦不分”和效率低下的批評，您怎么看？
李：國務院扶貧開發領導小組規劃、協調、宏觀職能的能力不夠，使得各個部門、各個機構相互之間不太協調。事實上，今天的扶貧工作是一個多元性的工作，涉及到教育、衛生等各個方面，需要一個統一的協調。不是扶貧辦就管開發式扶貧，別的地方就協調不了。我覺得這是扶貧辦宏觀、綜合協調的能力不夠。第二，縣里的扶貧系統，只管農村開發式扶貧，各個部門都有扶貧任務，民政部主管的是農村“低保”，實際上是部門分割碎片狀，與中央集中解決農村貧困問題的戰略政策不相稱。所以，應該呼吁建立中國社會發展部，將這些東西都放在一起。中國是世界上發展中國家少數沒有社會發展部的國家之一。社會發展部可以把扶貧的、社會保障的、救助的等所有問題放在一起綜合考慮，這樣更有利于解決問題。
《21世紀》：在國外，一般是政府做扶貧規劃，撥付資金，然后由第三方來執行，但我們國家并沒采用這種模式。
李：這是另外一個問題，我們國家民間組織參與扶貧的力度不夠。按理來說，民間組織參與扶貧是將來的一個方向，應采取一些措施進行推動，但這在我們的扶貧綱要里并沒有很好的體現。從原則和理論上來講，推動民間組織或者其他形式的第三方主體參與到我國政府的扶貧工作中去是應該的。現在我們已經進入中等收入國家，扶貧工作需要更細致，也就更需要這種更貼近基層的組織去做工作。
